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La fallida reforma sobre el litio


Chile no puede cometer nuevamente el histórico error de privatizar los recursos y para esto crearemos la Empresa Nacional del Litio, generando empleos en los yacimientos y un sello chileno al producto.

Una vez más una reforma sobre un tema trascendental se aprobó sin debatirla en profundidad. Las y los legisladores de Morena se negaron a analizar las razones de las minorías parlamentarias. Por enésima ocasión tomaron la ruta equivocada, nuevamente decidieron que “es más fácil dogmatizar que discutir, vencer que convencer” **. Para atender una instrucción del presidente de la República, Morena recurrió a sus habituales prácticas contrarias al parlamentarismo y a la democracia deliberativa. Simplemente impusieron su mayoría. 

En tiempo récord, en solo 48 horas desde la presentación de la iniciativa del presidente en la Cámara de Diputados -donde se le dispensaron todos los trámites- hasta su aprobación en el Senado y su remisión al poder Ejecutivo para su publicación, las mayorías parlamentarias de Morena le entregaron al presidente una reforma a la Ley Minera que le urgía para intentar atenuar los efectos políticos del rechazo de su iniciativa de reforma constitucional en materia de energía eléctrica, dos días antes en la Cámara de Diputados.

Los argumentos de Morena para aprobar las reformas a la Ley Minera -y también los de algunas y algunos legisladores que se oponen a reconocer el carácter estratégico del litio- se apoyaron en mentiras o verdades a medias. A pesar de que la inconstitucionalidad de esta reforma es evidente, de nada sirvieron las observaciones de las oposiciones. Otra vez Morena aprobó una ley contraria al texto constitucional.

Destacaron positivamente las posiciones de las bancadas de Movimiento Ciudadano en ambas cámaras del Congreso de la Unión y la del PRD en el Senado. Participaron en los debates con argumentos sólidos. Se manifestaron a favor del carácter estratégico del litio y de la rectoría del Estado en la exploración y extracción de este metal, pero cuestionaron la constitucionalidad de esta reforma legal y presentaron reservas que eran atendibles.

Como lo expliqué en un artículo publicado en este mismo espacio***, la Comisión Europea considera al litio una cuestión de seguridad estratégica por su importancia para la transición energética, la implementación de una economía verde y la neutralidad climática. Además, hay datos sólidos sobre una sostenida tendencia alcista en la demanda y en el precio de este metal. 

Los principales países productores de litio, y los que tienen importantes reservas pero que no han iniciado su explotación por falta de una regulación adecuada, de inversiones o de acceso a las tecnologías para su extracción, están inmersos en procesos para generar valor no solo de su aprovechamiento sino de toda su cadena productiva. 

A pesar de la abundante evidencia sobre su carácter estratégico, en México aún hay quienes se oponen a que el litio se incorpore a las áreas estratégicas para el desarrollo nacional, establecidas en el artículo 28 constitucional. Sus argumentos se reducen a la supuesta inminencia de la transición de las baterías de ion-litio a las de ion-sodio y a la potencial sustitución del litio por el calcio en la fabricación de baterías para autos eléctricos. Hechos aún inciertos, al menos en el futuro cercano. Tampoco las dudas sobre la existencia de grandes reservas de litio en México son un argumento sólido en contra de esta decisión. ¿No basta con el décimo lugar a nivel mundial? ****.

La conveniencia de incorporar al litio a las áreas estratégicas del desarrollo nacional no puede evaluarse a partir de especulaciones: la posibilidad de que el litio deje de ser estratégico para la economía global en el mediano o largo plazo, la inestabilidad de su precio en los mercados de futuros, la incertidumbre sobre el volumen y el valor presente y futuro de nuestras reservas o la falta de acceso a la tecnología para su extracción en condiciones de rentabilidad. Ninguna de ellas parece ser razón suficiente para oponerse a reconocer el carácter estratégico del litio en la Constitución.

Fue un error del presidente López Obrador supeditar la reforma sobre el litio a la suerte de su reforma constitucional en materia eléctrica. La reforma constitucional sobre el litio que enfrentaba menos resistencias que la eléctrica debió presentarse por separado de tal manera que no naufragara junto con esta última, que nunca tuvo consenso.

Desechada su reforma en materia eléctrica, el presidente de la República debió insistir en la reforma constitucional sobre el litio y no en esta fallida modificación a la Ley Minera. Pudo buscar el consenso con las oposiciones que ya habían manifestado coincidencias con la propuesta de incorporar al litio a las áreas estratégicas del artículo 28 constitucional, siempre y cuando fuera con una regulación similar a la del petróleo. 

No era necesario que el presidente enviara una nueva iniciativa de reforma constitucional. Bastaba con dictaminar alguna de las que ya se encuentran en el Congreso de la Unión. La de Movimiento Ciudadano, presentada en el Senado en noviembre de 2021, concilia muy bien las propuestas del presidente de la República con las que planteó el bloque opositor. Probablemente esto hubiera garantizado su aprobación. Al menos se debió intentar. La arrogancia del presidente López Obrador en el ejercicio del poder y la incapacidad de sus mayorías parlamentarias para negociar con las oposiciones han sido pésimas compañeras de viaje del Gobierno de la 4T. 

La fallida reforma a la Ley Minera resultará ineficaz para los fines del presidente López Obrador. Pero lo verdaderamente lamentable es que, al no haberse aprobado una reforma constitucional en materia de litio, México no contará con una regulación para la exploración y extracción de este metal que dé certeza jurídica a la inversión -pública y privada- para su explotación y aprovechamiento, garantizando ingresos para el Estado, que contribuyan al desarrollo de la Nación. 

Una vez más la ruta elegida por el presidente López Obrador para hacer avanzar su agenda de gobierno fue equivocada: intentar conseguir mediante un cambio legal lo que solo se puede lograr a través de una reforma constitucional. Todo inició mal desde el anuncio de que enviaría una iniciativa de reformas a la Ley Minera “para que el litio quede como propiedad de la Nación”. 

De conformidad con la Constitución, desde hace 105 años la Nación tiene el dominio directo del litio, en forma inalienable e imprescriptible, pues evidentemente este metal está incluido en “todos los minerales o substancias”, “tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria”, a que se refiere el artículo 27 constitucional. 

No cabe duda de la debilidad jurídica de esta reforma a la Ley Minera y de su carácter inconstitucional. En la exposición de motivos de la iniciativa del presidente se reconoce que la definición de las áreas estratégicas del desarrollo nacional debe hacerse en el artículo 28 constitucional y que el artículo 27 de la Constitución ya establece el dominio directo de la Nación sobre el litio. Entonces, ¿por qué el presidente propuso una reforma legal y no una constitucional? 

Incluir en la exposición de motivos de la iniciativa y en la parte considerativa de los dictámenes legislativos a “otros minerales estratégicos para la transición energética”, como parte de esta reforma, sin especificar cuáles, viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica.

Con esta reforma a la Ley Minera ni se nacionaliza el litio -porque ya es de la Nación- ni se establece su carácter estratégico, porque no es posible hacerlo en la ley. Solo se le declara de utilidad pública, lo cual ya estaba establecido en el artículo 6 de la misma ley, y se reconoce que es “patrimonio” de la Nación, lo cual solo es una reiteración de lo que señala la Constitución.

Además, se establece que “su exploración, explotación, beneficio y aprovechamiento se reserva en favor del pueblo de México” y que “no se otorgarán concesiones, licencias, contratos, permisos o autorizaciones en la materia”, constituyendo un monopolio de Estado en contravención a lo que establece la Constitución; se dice que “serán consideradas zonas de reserva minera aquéllas en que haya yacimientos de litio”, lo cual ya era posible con fundamento en lo establecido en el artículo 27 constitucional; y se establece que las cadenas de valor económico del litio se administrarán y controlarán por el Estado

Establecer que toda la cadena de valor del litio estará a cargo exclusivamente del Estado, hará inviable el desarrollo de las industrias de la transición energética asociadas al litio, en nuestro país. Esto impedirá maximizar los beneficios en favor del Estado por la extracción, explotación y aprovechamiento del metal. En América Latina, tres países poseen grandes reservas de litio: Bolivia, Argentina y Chile. En ese orden, ocupan los tres primeros lugares a nivel mundial. Solo Bolivia ha mantenido el control estatal de toda la cadena productiva de este metal, con pésimos resultados para la industria del litio en ese país *****.

La definición de las áreas estratégicas a cargo de manera exclusiva del sector público debe hacerse en la Constitución. Por eso, en esta fallida reforma legal nunca se menciona que la exploración y extracción del litio forme parte de las áreas estratégicas del desarrollo nacional a que se refieren los artículos 25 y 28 constitucionales. Tampoco se hace referencia a que la propiedad del litio es de la Nación ni a la creación de un monopolio de Estado para su exploración y extracción, como lo establece con claridad el artículo 27 constitucional respecto del petróleo y de los hidrocarburos.

Si lo que pretendía el presidente López Obrador era establecer expresamente que, como en el caso del petróleo y de los hidrocarburos, la propiedad y no solo el dominio de la Nación sobre el litio es inalienable e imprescriptible; que no se otorgarían concesiones para las actividades de exploración y extracción de los minerales de los que se obtiene este metal y que estas actividades quedarían exclusivamente a cargo del Estado, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas encargadas de ello, era necesaria una reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, como la que proponía en la parte relacionada con el litio de su iniciativa de reforma constitucional en materia eléctrica, que fue desechada en la Cámara de Diputados. No bastaba una simple modificación a la Ley Minera.

Una reforma constitucional sobre el litio consensada con las oposiciones habría garantizado, como en el caso del petróleo y de los hidrocarburos, que la propiedad de la Nación sobre el litio fuera inalienable e imprescriptible, que no se otorgaran concesiones para su exploración y extracción, pero que estas actividades se pudieran realizar mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, sin comprometer el dominio directo de dichos minerales propiedad de la Nación. 

Solo una regulación así permitiría el fomento de la inversión privada en esta área y en las industrias para la transición energética susceptibles de utilizar litio como materia prima principal, al quedar la cadena de valor del litio como un área prioritaria para el desarrollo nacional, para hacer posible la participación de los particulares en términos de lo que establece el artículo 25 constitucional. Esto generaría incentivos para la exploración, extracción y producción de litio y atraería inversión nacional y extranjera para su explotación y aprovechamiento y para las cadenas productivas vinculadas con este metal y sus beneficios se reflejarían en una mayor cantidad de ingresos públicos.

Al menos en su parte sustancial, los cambios a la Ley Minera difícilmente superarán el control de constitucionalidad en el Poder Judicial de la Federación. Aunque el presidente López Obrador la celebre, la verdad es que con esta reforma legal se perdió la oportunidad de hacer las adecuaciones constitucionales que efectivamente le dieran a la extracción de los minerales en los que se encuentra el litio, el lugar que debe tener como un área estratégica del desarrollo nacional. 

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* Presidente de la República de Chile.

** Frase atribuida al español Álvaro Figueroa y Torres, más conocido como conde de Romanones por su título nobiliario.

*** Lo expongo a profundidad en el artículo “El debate sobre el litio”, publicado el 30 de octubre de 2021 en Aristegui Noticias.

**** Según el Servicio Geológico de los Estados Unidos, en enero de 2022 México estaba entre los 10 países con más reservas de litio, con 1.7 millones de toneladas.

***** En Europa actualmente hay al menos diez proyectos de explotación de litio: tres en Portugal, dos en España, dos en Alemania, uno en República Checa, uno en Finlandia y uno en Austria.



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